首都机场安检员史小霞：恪敬职守，在平凡中绽放光彩

本轮改革下，许多非由行政机关任命的高校工作人员也被认定为国家监察对象。

至于是否转为以行政法律关系为核心概念来构建行政法总论体系，[54]是以权利、利益还是制度为内在逻辑，尚有待进一步探究。[29]赵宏：《法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践研究》，法律出版社2012年版，第424页。

传统行政法由事前的依法律行政原理与事后的行政救济原理两大基本原理组成。它以经济上独立、精神上自主的市民作为人的基本形象，[3]私人享有不受国家干预的自由，国家和社会之间保持一定的距离，形成一种对峙[4]关系。行政机关仅仅依靠行政相对人提供的信息是不够的，还必须加强相关信息的收集、分类整理、存储和利用。在个别决策性的案件中常用公听会的方式，选取各种利益的代表，公开交流意见，最后作出决策。利害调整的过程至少可分为两步。

[32][日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第134页。行政机关作为执法的机关，也通常被当作公益的代表。《宪法》与《基本法》存在效力上的位阶差异，《基本法》依据《宪法》而制定，在共同构成中两者并不是平行地、混合地发挥作用，《宪法》在其中发挥着根本性、决定性的作用。

《宪法》作为特别行政区的根本宪制基础对一国两制方针政策的确认和运行、特别行政区制度的实施发挥着举足轻重的保障作用。（一）香港回归前的宪制基础 英国通过与清政府签订一系列不平等条约而攫得对香港地区的统治权。这一观点侧重于《基本法》的创制性功能以及由此形成的在特别行政区的最高地位，但也未能完整、明确地回答特别行政区宪制基础是什么这一核心问题。笔者认为，为丰富宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础这一命题的内容、强化其说服力，还必须对其进行必要的解构。

因此，1982年修宪中关于《宪法》第31条和第62条的有关规定的确立，因应了未来在香港和澳门设立特别行政区的需要。第四，制定《香港基本法》的直接依据是《宪法》第31条，但《香港基本法》的制定并非仅以《宪法》第31条为依据，而是以整个《宪法》为依据的。

《基本法》规定了香港和澳门特别行政区实行的制度，确保国家对香港的基本方针政策得以实施。（二）《基本法》是《宪法》的特别法说 李琦教授主张，《基本法》是《宪法》的特别法，既非小宪法，也非代议机关的制定法。如果将《基本法》视为特别法，实际上是将《宪法》视为一般法，两者处于相同的效力位阶。因此，《基本法》与宪法所具备的形式要素并无差异。

正如有学者所言，香港宪制的确立从来就是一个宪法判断，是《宪法》决定了香港宪制的基本面貌，而未来香港宪制的发展也最终是个宪法判断的问题，并非仅仅是个基本法问题[24]。《宪法》第89条第9项规定，国务院管理对外事务，同外国缔结条约和协定。《宪法》作为包括特别行政区在内的整个国家的根本宪制基础，要求特别行政区要尊重和维护《宪法》的尊严和权威，一切弥合价值分化和立场分歧的努力都应当回归到《宪法》和《基本法》的法治轨道上来，而不应诉诸暴力和破坏社会秩序等违法手段。在《香港基本法》起草过程中，基本法起草委员会和包括基本法咨询委员会在内的香港社会的基本共识是，《宪法》在特别行政区全部具有法律效力。

在特别行政区实行的法律，均不得同《基本法》相抵触，《基本法》本身又是根据《宪法》所制定的全国性法律。全国人大通过制定《基本法》和对《基本法》的合宪性确认，使《基本法》实际上成为特别行政区法律秩序的效力基础。

法治是治国理政的基本方式，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，而坚持依法治国首先要坚持依宪治国，《宪法》是治国理政的总章程、总依据。直至中国政府恢复对澳门行使主权，新宪制秩序在澳门的土地上才正式确立。

第六，突出了《宪法》与《基本法》的关系。除了两部《基本法》，中国还有很多宪法性法律，如《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国民族区域自治法》等。（二）澳门回归前的宪制基础 与英国管治香港的历史相比，葡萄牙与澳门有着更加久远而复杂的历史渊源。既然如此，要全面理解《基本法》，就必须首先理解作为其制定根据的《宪法》的含义。《香港基本法》和《澳门基本法》第21条均规定，特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理。《基本法》的制定须符合《宪法》，《基本法》的实施也须符合《宪法》，因此准确贯彻实施《基本法》，要求依据《宪法》理解和解释《基本法》。

据此，《基本法》在特别行政区具有凌驾性的法律地位和最高的法律效力。这主要分为两种情况：首先，《宪法》保障特区居民中的中国公民参与管理国家事务的权利。

摘要:  中国政府恢复对香港和澳门行使主权,其根本标志是香港和澳门的宪制基础发生了性质上的转变，并由此形成了全新的宪制秩序。两个联合声明的签署和批准，为香港顺利回归及中英两国政府香港政权交接、为澳门顺利回归及中葡两国政府澳门政权交接提供了法律基础。

这一观点的用意在于阐明《宪法》与《基本法》的关系及《基本法》在国家法律秩序中的地位，但并未能直接回答特别行政区的宪制基础问题。中国政府恢复对香港和澳门行使主权，国家依据《宪法》设置特别行政区，并通过制定港澳基本法分别在两个特区实行特别行政区制度，从而实现了地的回归，即实现国家统一。

这是主权的唯一性和不可分割性所决定的。这些限制的存在，使得修改《基本法》的难度非常大，这与一般法律经由特区立法机关修改存在根本差别。《宪法》对于《基本法》实施和《基本法》所创设的特别行政区制度的运行发挥引领和指导作用。如前所述，在香港和澳门回归前后的一段时间里，对于特别行政区的宪制基础是什么的问题，学界和实务界始终没有给出直接明确清晰的答案。

在宪制确立以前，澳门地区长期经历了中国（明清政府）对澳门行使主权下的混合管辖时期。依照《宪法》第31条关于国家在必要时得设立特别行政区。

[21]（P458）彭真所说的这个特殊情况就是，实现祖国和平统一后考虑在台湾设置特别行政区。（三）《基本法》是基本法律说 在批判《基本法》是宪法、《基本法》是小宪法观点的基础上[9]（P506），形成了《基本法》是基本法律的观点。

这是因为全国人大特别宣告了《香港基本法》的合宪性，《香港基本法》体现了宪法精神。特别行政区全国人大代表根据《宪法》《基本法》和代表产生办法产生以后，与其他全国人大代表一样，享有《宪法》保障的参政议政的权利。

此种观点又分甲乙两说：甲说认为，现行《宪法》与《香港基本法》具有隶属关系，即后者隶属于前者，前者与后者是联邦宪法与成员国宪法的关系。笔者认为，这主要是两个方面的原因所致：其一，将宪法适用局限于直接适用的范畴，即只有那种直接依据《宪法》作出决定、决议或者裁判、判断的情形，才属于宪法适用。从宪法与香港基本法共同构成香港宪制的基础到宪法与基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础，其表述的核心变化是从香港宪制的基础到香港的宪制基础。第七，《宪法》的效力及于特别行政区，《宪法》当然也必须在特别行政区适用。

而后，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础被提出并获得广泛认同。那么，两者在共同构成中，如何共同构成？《宪法》在特别行政区宪制基础的结构中发挥的独特作用是什么？《基本法》发挥的独特作用又是什么？它们在共同构成中的相互关系是什么？这些基本问题必须在学理上作出全面而系统的回答，否则不利于上述命题在香港和澳门社会获得全面认同，不利于《宪法》在特别行政区地位的体现和作用的发挥。

全国人大常委会主要通过释法或作出决定在特别行政区行使权力，在行使权力的过程中，依据《宪法》对一国两制和《基本法》进行解释和理解，从而作出正确的解释或决定。第三，有利于全面准确地贯彻一国两制方针和实施《基本法》。

政治认同和制度认同的前提是身份认同，要提升国家认同首先就要提升身份认同。对此，根据《宪法》制定的《基本法》在中央和特别行政区的关系一章作了最明确的规定。